Odstavec předpisu 409/2006 Sb.
Nález Ústavního soudu č. 409/2006 Sb., ve věci návrhu na zrušení některých ustanovení zákona č. 252/1997 Sb., o zemědělství, ve znění pozdějších předpisů, a na zrušení některých ustanovení zákona č. 85/2004 Sb., kterým se mění zákon č. 252/1997 Sb., o zemědělství, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, ve znění zákona č. 441/2005 Sb.
409/2006 Sb.
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem České republiky
Ústavní soud rozhodl dne 20. června 2006
v plénu ve složení Stanislav Balík, Vlasta
Formánková, Vojen Güttler, Pavel Holländer, Ivana Janů,
Vladimír Kůrka, Jan Musil, Jiří Nykodým, Pavel Rychetský,
Miloslav Výborný, Eliška Wagnerová (soudce zpravodaj) a
Michaela Židlická o návrhu skupiny poslanců a skupiny senátorů
Parlamentu České republiky na zrušení některých ustanovení zákona č.
252/1997 Sb., o zemědělství, ve znění platném dne 22. 7. 2004,
a to konkrétně na zrušení ustanovení § 2e odst. 1 písm. c) a
d), dále zrušení vět "Splnění skutečností uvedených
v písmenech a) až f) u právnické osoby musí prokázat její
odpovědný zástupce. Odpovědným zástupcem pro účely tohoto
zákona je fyzická osoba stanovená právnickou osobou, která
odpovídá za řádný provoz podnikání a která je
v pracovněprávním vztahu k zemědělskému podnikateli."
v ustanovení § 2e odst. 1, zrušení celých ustanovení § 2e
odst. 3 a 5, § 2f odst. 2 písm. b) a odst. 3 písm. c), zrušení
slov "a c)" v ustanovení § 2f odst. 4 písm. c) a zrušení
celého § 2f odst. 8, jakož i o návrhu na zrušení některých
ustanovení zákona č. 85/2004 Sb., kterým se mění zákon č. 252/1997 Sb.,
o zemědělství, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony,
ve znění platném dne 22. 7. 2004, konkrétně na zrušení věty
"Osvědčení vydané samostatně
hospodařícímu rolníkovi podle zákona č. 105/1990 Sb., o
soukromém podnikání občanů, ve znění zákona č. 219/1991 Sb. a
zákona č. 455/1991 Sb., platí 5 let ode dne nabytí účinnosti
tohoto zákona" v čl. II bodu 1 a na zrušení článku II bodu
2 zákona č. 85/2004 Sb.,
takto:
I. Ustanovení § 2e odst. 1 písm. c), § 2e odst. 5 zákona
č. 252/1997 Sb., o zemědělství, ve znění pozdějších předpisů,
se ruší dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů.
II. Ustanovení § 2e odst. 1 písm. d), § 2f odst. 2 písm.
b) a § 2f odst. 3 písm. c), slova "a c)" v ustanovení § 2f
odst. 4 písm. c) a § 2f odst. 8 zákona č. 252/1997 Sb.,
o zemědělství, ve znění pozdějších předpisů, se ruší dnem 30. 6. 2007.
III. Článek II bod 2 zákona č. 85/2004 Sb. se ruší dnem
vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů.
IV. Návrh na zrušení vět "Splnění skutečností uvedených
v písmenech a) až f) u právnické osoby musí prokázat její
odpovědný zástupce. Odpovědným zástupcem pro účely tohoto
zákona je fyzická osoba stanovená právnickou osobou, která
odpovídá za řádný provoz podnikání a která je
v pracovněprávním vztahu k zemědělskému podnikateli."
obsažených v ustanovení § 2e odst. 1 zákona č. 252/1997 Sb., o
zemědělství, ve znění pozdějších předpisů, jakož i návrh na
zrušení ustanovení § 2e odst. 3 téhož zákona se zamítají.
V. Návrh na zrušení věty "Osvědčení vydané samostatně
hospodařícímu rolníkovi podle zákona č. 105/1990 Sb., o
soukromém podnikání občanů, ve znění zákona č. 219/1991 Sb. a
zákona č. 455/1991 Sb., platí 5 let ode dne nabytí účinnosti
tohoto zákona" v článku II bodu 1 zákona č. 85/2004 Sb. se
zamítá.
Odůvodnění
I. Rekapitulace návrhu
1. Skupina 55 poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a 23
senátorů Senátu Parlamentu České republiky se řádným návrhem [srov. čl. 87
odst. 1 písm. a) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava")
a § 64 odst. 1 písm. b) zákona č.
182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů,
(dále též "zákon o Ústavním soudu")], podaným k poštovní přepravě
dne 22. 7. 2004, domáhala zrušení výše uvedených částí zákona
č. 252/1997 Sb., o zemědělství, v tehdy platném znění (dále též
"zákon o zemědělství"), jakož i zrušení části přechodných
ustanovení zákona č. 85/2004 Sb., kterým se mění zákon č 252/1997 Sb.,
o zemědělství, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony,
(dále též "novela zákona o zemědělství").
2. Podstatu námitek navrhovatelé sami shrnuli tak, že
napadená ustanovení narušují jak princip rovnosti, tak
především samotnou podstatu svobody podnikání [čl. 26 odst. 1
a čl. 4 odst. 4 Listiny základních práv a svobod (dále jen
"Listina"), kdy jednotlivá nově zaváděná omezení (zejména
požadavky bezúhonnosti a odborné způsobilosti) nemají žádné
zřetelné důvody z hlediska veřejného zájmu. Z hlediska
obecného pak jde o omezení nepřiměřená (čl. 26 odst. 2
Listiny).
I. A) Bezdůvodnost a nepřiměřenost podmínky bezúhonnosti
3. Ustanovení
§ 2e odst. 1 písm. c) zákona o zemědělství
podle navrhovatelů porušuje právo podnikat a provozovat jinou
hospodářskou činnost (čl. 26 Listiny), neboť při stanovení
podmínek pro výkon tohoto práva nešetří jeho podstatu a smysl
(čl. 4 odst. 4 Listiny). Zde navrhovatelé poukázali na nálezy,
v nichž Ústavní soud konstatoval [sp. zn. Pl. ÚS 11/2000 a
sp. zn I. ÚS 504/03 (pozn. red.: viz dále)], že ani relativní
volnost zákonodárce vyplývající
z čl. 41 odst. 1 Listiny neumožňuje zákonodárci porušit
podstatu a smysl práva garantovaného čl. 26 odst. 1 Listiny.
Podmínky výkonu určitých činností může veřejná moc stanovit
jen k ochraně veřejného zájmu, avšak proporcionálně. Pozitiva
omezení musí podle ústavní judikatury převažovat nad negativy
[nález sp. zn. Pl. ÚS 25/97 - pozn. red.: Sbírka nálezů a usnesení
Ústavního soudu (dále jen "Sbírka rozhodnutí"), svazek 11, nález č. 53;
vyhlášen pod č. 159/1998 Sb.]. Z příslušné důvodové zprávy však
nelze veřejný zájem identifikovat a i kdyby identifikován byl,
pak by podle navrhovatelů zpřísňující úprava neobstála v testu
přiměřenosti, neboť podmínka bezúhonnosti nepřímo dále trestá
pachatele jakéhokoli úmyslného trestného činu či pachatele
nedbalostního trestného činu spáchaného v souvislosti s podnikáním
v zemědělství. Objektivní důvody pro takový zákaz nejsou
a paušální překážka podnikání je nepřiměřená. Spáchání
trestného činu v souvislosti s podnikáním může v konkrétním
případě nalézt odraz v zákazu činnosti (uloženém
individuálně). Úprava je nelogická. Fyzická osoba, která
nemůže požadavku bezúhonnosti dostát, oprávnění nezíská, avšak
nenaplnění podmínky bezúhonnosti se nedotkne fyzické osoby,
která takové oprávnění již bude mít. Rozdílná úprava obdobných
případů je v rozporu s čl. 4 odst. 3 Listiny. Podmínka
bezúhonnosti [§ 2e odst. 1 písm. c)
a navazující § 2e odst. 5
zákona o zemědělství]
porušuje čl. 26 odst. 1 a čl. 4 odst. 3
a 4. Listiny, a proto by předmětná ustanovení měla být
zrušena.I. B) Nepřiměřenost podmínky odborné způsobilosti
4. Podmínka odborné způsobilosti stanovená
§ 2e odst. 1
písm. d), § 2f odst. 2 písm. b) zákona o zemědělství
zasahuje
podle navrhovatelů do samotné podstaty svobody podnikání
zaručené čl. 26 odst. 1 Listiny, neboť na rozdíl do podmínky
bezúhonnosti nemá ani paralelu s úpravou obsaženou
v živnostenském zákoně. Živnostník může požadavku odbornosti
dostát ustavením odpovědného zástupce (§ 11 živnostenského
zákona). Zpřísňující úprava zákona o zemědělství však takovou
možnost dává jen právnickým osobám. I ve srovnání s požadavky
na provozování volných živností je požadavek odborné
způsobilosti nepřiměřený (např. volnými živnostmi jsou výroba
drážních hnacích vozidel či výroba elektronických součástek).
Ani u odborně náročných vázaných živností (např. provádění
staveb) nemusí živnostník požadavek odborné způsobilosti
splňovat sám. Nepřiměřeným požadavkem je tak ztížen přístup
k podnikání a selektivní podmínka porušuje i čl. 3 Listiny.
Navrhovatelé požadovali rovněž zrušení ustanovení § 2f odst. 3 písm.
c), § 2f odst. 8 a slov "a c)" v § 2f odst. 4 písm. c) zákona
o zemědělství,
neboť navazují na ustanovení § 2f odst. 2 písm. b)
zákona o zemědělství.I. C) Neústavnost změny právní regulace
podnikání vykonávaného v přímé souvislosti se zemědělstvím
5. Definice pojmu zemědělská výroba obsažená v
§ 2e
odst. 3 zákona o zemědělství
podle navrhovatelů výrazně
změnila a zpřísnila právní režim podnikatelů vykonávajících
svou činnost v přímé souvislosti se zemědělstvím, neboť je
vyjímá z režimu živnostenského zákona s tím, že přechodná
ustanovení novely zákona o zemědělství stanoví jako sankci zánik
oprávnění podnikatelů, kteří podmínky nesplní do jednoho roku
od účinnosti novely zákona o zemědělství (srov. čl. II bod 2
novely zákona o zemědělství
). Přitom do přijetí novely zákona
o zemědělství řada osob podnikajících v souvislosti se
zemědělstvím podnikala na základě živnostenského oprávnění
v rámci nejrůznějších volných živností, aniž šlo o samostatně
hospodařící rolníky podle zákona č. 105/1990 Sb., o soukromém podnikání
občanů, ve znění pozdějších předpisů.6. Navrhovatelé uvedli tyto příklady zásadních vad napadených
ustanovení:
a) Pouze obecně a s nejasnými kritérii se řeší, které
osoby podnikající na základě živnostenského oprávnění budou
podléhat režimu zákona o zemědělství. Může jít o volné
živnosti
služby pro zemědělství, lesnictví, výroba
potravinářských výrobků, chov domácích zvířat
(viz nařízení
vlády č. 140/2000 Sb., kterým se stanoví seznam oborů
živností volných). Chov psů
by patrně oproti chovu koní
měl být stále živností volnou, a nikoli zemědělským
podnikáním.b) Podle napadených ustanovení jsou
zpracování a prodej
vlastní produkce zemědělské výroby
, včetně výroby potravin
z ní, chápány jako činnost zemědělského podnikatele. Dosud
přitom např. existují řemeslné živnosti mlynářství,
řeznictví nebo mlékárenství
a volná živnost výroba
potravinářských výrobků
(viz nařízení vlády č. 469/2000 Sb.,
kterým se stanoví obsahové náplně jednotlivých živností). Předmětem
těchto živností je výroba potravin, a není jasné, v jakém
rozsahu a zda vůbec lze tyto dosavadní živnostníky podřadit
pod nově definovaný pojem zemědělský podnikatel. Požadavky
na odbornou způsobilost jsou sice u řemeslných živností
přísnější (§ 20 a 21 živnostenského zákona) než v zákoně o
zemědělství, avšak lze je splnit prostřednictvím odpovědného
zástupce.c) Držitelé živnostenského oprávnění
"výroba
potravinářských výrobků" (§ 42 živnostenského zákona)
zařazovaní nově do režimu zemědělského zákona, budou patrně
nově potřebovat i živnostenský list v oboru maloobchod.
Stávající oprávnění zanikne jen zčásti.d) Nový zákon nepodchycuje (na rozdíl od živnostenského
zákona) řadu situací, k nimž v životě běžně dochází (ztráta
způsobilosti, nedostatek věku) a jimž nelze čelit
ustanovením odpovědného zástupce. Zákon přitom neřeší osud
živnostníků podnikajících prostřednictvím odpovědného
zástupce. Po smrti zemědělského podnikatele není zřejmé, kdo
provozuje zemědělskou výrobu do skončení dědického řízení a
správce dědictví navíc nemá povinnost ustanovit
"odborného
zástupce"
. Zákon o zemědělství neobsahuje úpravu překážek
v podnikání a prohlášení konkursu či trestní zákaz činnosti
nebude mít podle navrhovatelů žádný efekt.7. Způsob, jakým byla změna provedena, resp. přechod k nové
právní regulaci, je dle navrhovatelů v rozporu se základními
požadavky právního státu (čl. 1 Ústavy). Změna je výrazem
svévole, úprava je vnitřně rozporná, nepředvídatelná a
vyvolává mnoho interpretačních problémů, což může ve smyslu
nálezů Ústavního soudu [sp. zn. Pl. ÚS 9/95 (pozn. red.: Sbírka
rozhodnutí, svazek 5, nález č. 16; vyhlášen pod č. 107/1996 Sb.)
a sp. zn. I. ÚS 504/03] založit protiústavnost zákona. Takový zákon
odporuje i judikatuře Evropského soudu pro lidská práva (kupř. věc
Heinrich proti Francii
). Listina sice v čl.
26 odst. 2 Listiny umožňuje stanovení podmínek a omezení pro
výkon určitých povolání nebo činnosti, avšak musí jít o
podmínky transparentní, předvídatelné, s možností obrany
dotčených osob. Těmto nárokům nemůže zákon o zemědělství
dostát. Navrhovatelé upozornili, že podle Ústavního soudu [sp.
zn. Pl. ÚS 2/02 (pozn. red.: viz dále)] zásah zákonodárce vykazující silné znaky
svévole narušuje důvěru v právo, která je jedním ze základních
atributů právního státu.8. Navrhovatelé zdůraznili, že nenapadají myšlenku společného
režimu samostatně hospodařících rolníků a podnikatelů
podnikajících v přímé souvislosti se zemědělstvím, nýbrž
protiústavní způsob provedení této změny. Zákonodárce podle
navrhovatelů v důsledku pozměňovacího návrhu (koncepce zákona
původně údajně nepočítala se změnami v oboru živností) vytrhl
určitou skupinu ze stabilního podnikatelského prostředí, jehož
regulace nabízela určitou pružnost, a převedl je do režimu
úpravy nedokonalé, nezohledňující různé dosavadní možnosti
podnikání. Jde o svévoli zákonodárce, který si neuvědomil
veškeré dopady svého kroku. Takový postup je v právním státě
neakceptovatelný i při respektování dispozice zákonodárce při
volbě právní úpravy, neboť zákonodárce neodůvodněnou,
nepředvídatelnou, nepřiměřenou a vnitřně rozpornou změnou
překročil ústavní omezení. Proto návrh, vedle zrušení ustanovení
§
2e odst. 3 zákona o zemědělství
, žádal i zrušení čl. II bodu
2 novely zákona o zemědělství
.I. D) Neodůvodnitelná nerovnost při zániku dosavadních
oprávnění
9. V návaznosti na výše uvedenou argumentaci navrhovatelé
napadli také nerovnost, kterou založila samotná
novela zákona
o zemědělství v čl. II bodu 1 přechodných ustanovení
, kde je
upraven režim osob dosud podnikajících na základě zákona o
soukromém podnikání občanů (konkrétně jde o větu "Osvědčení
vydané samostatně hospodařícímu rolníkovi podle zákona č.
105/1990 Sb., o soukromém podnikání občanů, ve znění zákona č.
219/1991 Sb. a zákona č. 455/1991 Sb., platí 5 let ode dne
nabytí účinnosti tohoto zákona"
). Rozdílnost lhůt zániku
dosavadních oprávnění bezdůvodně zvýhodňuje jednu skupinu
podnikatelů (samostatně hospodařící rolníky), oproti jiné
skupině (podnikající dosud na základě živnostenského zákona),
ačkoliv jejich postavení je obdobné, což je v rozporu s čl. 4
odst. 3 Listiny. Zákon zde porušuje rovnost v právech (čl. 1,
čl. 3 a čl. 4 odst. 3 Listiny) a zrušení oprávnění a povinnost
nové evidence nepochybně omezují svobodu podnikání, přičemž
znevýhodnění je bezdůvodné [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 38/01
(pozn. red.: Sbírka rozhodnutí, svazek 29, nález č. 39;
vyhlášen pod č. 87/2003 Sb.)]. Nelze
tolerovat stanovení různého režimu pro obdobné případy, a to
ani při zohlednění určité volnosti zákonodárce při stanovování
nových podmínek výkonu určitých povolání, která byla
vykonávána podle dosavadních předpisů [srov. např. nález sp.
zn. Pl. ÚS 4/95 (pozn. red.: viz dále)]. Pro různý režim přechodu blízkých činností
(pročež jsou upraveny ve stejném zákoně) nejsou objektivní
důvody. Navíc živnostníci, na rozdíl od rolníků, musí některé
nově stanovené podmínky splňovat již nyní, což by mělo vést
k tomu, že režim přechodu by měl být (přihlédne-li se k účelu
změny) mírnější. Proto je postup zákonodárce i nepřiměřený.
Z těchto důvodů navrhovatelé požadovali vypuštění věty
specifikované výše. Navrhovatelé upozornili, že v případě
vyslovení neústavnosti změny podnikatelského režimu (viz odstavce
5 až 8), je tato část návrhu bezpředmětná.I. E) Nerovnost mezi právnickými a fyzickými osobami při
plnění podmínek způsobilosti
10. Navrhovatelé požadovali i zrušení
dovětku prvního
odstavce § 2e odst. 1 zákona o zemědělství,
jímž došlo
k zakotvení nerovnosti, a tím i k porušení čl. 4 odst. 3
Listiny, neboť právnickým osobám bylo umožněno splnění
podmínek zákona jakoukoliv osobou v pracovněprávním vztahu,
zatímco u fyzických osob tato možnost dána není. Fyzické osoby
budou nuceny účelově zakládat právnické osoby, přičemž však
neexistuje žádný veřejný zájem (jako u bank či obchodníka
s cennými papíry), který by omezení přístupu fyzických osob
k podnikání odůvodňoval. Navrhovatelé uvedli, že jsou si
vědomi, že zrušení tohoto zvýhodnění právnických osob si
vyžádá legislativní změny zákona o zemědělství (diferenciaci
podmínek, jež musí zemědělský podnikatel splňovat, zavedení
obecné úpravy odpovědného zástupce, či způsobu, jak má
právnická osoba prokazovat splnění podmínek zákona).II. Rekapitulace vyjádření účastníků řízení
II. A) Vyjádření Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky
11. Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky zastoupená předsedou
PhDr. Lubomírem Zaorálkem ve svém vyjádření ze dne 10. 9. 2004
uvedla, že podmínky podnikání stanovené v zákoně o zemědělství
zajišťují přiměřeně ochranu veřejného zájmu a nezakládají
nerovnost různých subjektů v možnosti podnikat. Právní názor
navrhovatelů je účelový a povrchní. Podle důvodové zprávy bylo
cílem novely zákona o zemědělství odstranit některé nedostatky
stávající úpravy: vymezit pojmy zemědělská výroba, zemědělský
podnikatel a stanovit podmínky a povinnosti osobám, které
chtějí v zemědělství podnikat.
12. Požadavek
odborné způsobilosti
vyplývá ze skutečnosti, že
zemědělské produkty se stávají součástí potravinového řetězce.
Také způsob hospodaření na půdě, produkce ekologických
potravin, používání biochemických přípravků, hnojiv, krmiv,
rostlinolékařské péče a rozvoj mimoprodukčních funkcí
zemědělství "vyžadují nepochybně určitou odbornou
způsobilost"
.13. Požadavek
bezúhonnosti
(nepostihující delikty zahlazené a
méně společensky nebezpečné) je odůvodněn možností čerpat
dotace ze státního rozpočtu a fondů Evropské unie. Bez dotací by
podnikatel nebyl konkurenceschopný. Stát je povinen zajistit
odpovědné a účelné nakládání s dotacemi. A stát garantuje i
potravinovou bezpečnost (§ 1 zákona o zemědělství).14. Ani vymezení zemědělské výroby provedené ustanovením § 2e odst. 3
zákona o zemědělství, které přesouvá část činností z režimu
živnostenského zákona do zákona o zemědělství, není v rozporu
s principy právního státu, neboť jen sjednocuje právní režim
osob podnikajících v zemědělství a odstraňuje absenci vymezení
pojmů zemědělská výroba a zemědělský podnikatel.
15. Ani přechodná ustanovení novely zákona o zemědělství
neporušují rovnost v právech, neboť u obou skupin osob, které
chtějí v oboru (dále) působit, je lhůta k zaevidování stejná.
II. B) Vyjádření Senátu Parlamentu České republiky
16. Senát Parlamentu České republiky zastoupený tehdejším předsedou doc.
JUDr. Petrem Pithartem ve svém vyjádření ze dne 9. 9. 2004
uvedl, že návrh novely zákona o zemědělství byl ve výborech
doporučen ke schválení. Při rozpravě pléna se ale objevila
celá řada připomínek ústavního charakteru - zákon např.
vytváří prostředí, jež může vlastníkům půdy bránit v tom, aby
(pokud chtějí) začali na své půdě hospodařit. Někteří senátoři
upozorňovali na ústavní požadavek, aby při střetu práva
jednotlivce s veřejným zájmem bylo zkoumáno, zda veřejný zájem
legitimizuje omezení privátní sféry a zda cíl skutečně sleduje
veřejný zájem. Jinak je omezení protiústavní. Proto byla
podána celá řada pozměňovacích návrhů, jejichž cílem bylo
vypuštění veškerých ustanovení týkajících se bezúhonnosti a
odborné kvalifikace. Avšak přes zmíněné obavy bylo výsledkem
hlasování jen zkrácení minimální délky povinného
rekvalifikačního kursu z 300 na 150 hodin [§ 2f odst. 2 písm.
b) bod 1 zákona o zemědělství], s čímž se následně ztotožnila
i Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky a zákon schválila ve znění
vráceném Senátem.
17. Nad rámec výše uvedeného předseda Senátu sdělil, že
ustanovení umožňující právnickým osobám splnit podmínky ustanovení §
2e odst. 1 zákona o zemědělství prostřednictvím odpovědného
zástupce je v úpravě tohoto zákona nezbytné, neboť v případě
vypuštění tohoto ustanovení by právnické osoby nebyly schopny
splnit podmínky odbornosti a bezúhonnosti. Odstraněním
případných pochybností o nerovném postavení fyzických a
právnických osob by proto byla pozitivní právní úprava,
umožňující splnit zákonné podmínky prostřednictvím odpovědného
zástupce též fyzickým osobám.
18. Ústavní soud požádal účastníky řízení o souhlas
s upuštěním od ústního jednání (§ 44 odst. 2 zákona č.
182/1993 Sb.),
neboť od ústního jednání nebylo možno očekávat další objasnění
věci. Účastníci souhlas poskytli. Poté bylo možno přistoupit
k meritornímu projednání věci.
III. Formální předpoklady projednání návrhu
III. A) Dikce napadených ustanovení zákona o zemědělství
19. Napadená ustanovení zákona č. 252/1997 Sb. znějí takto
(tučně jsou zvýrazněny napadené části; není-li text psán
kurzívou značí to, že byl v mezidobí mezi podáním návrhu
a rozhodováním Ústavního soudu změněn nebo rozšířen - viz
níže):
"§ 2e
Podnikání v zemědělství
(1) Zemědělským podnikatelem podle tohoto zákona je fyzická
nebo právnická osoba, která hodlá provozovat zemědělskou
výrobu jako soustavnou a samostatnou činnost vlastním jménem,
na vlastní odpovědnost, za účelem dosažení zisku, za podmínek
stanovených tímto zákonem a která, pokud jde o osobu fyzickou
c) je bezúhonná,
d) je odborně způsobilá (§ 2f odst. 2),
Splnění skutečností uvedených v písmenech a) až f) u právnické
osoby musí prokázat její odpovědný zástupce. Odpovědným
zástupcem pro účely tohoto zákona je fyzická osoba stanovená
právnickou osobou, která odpovídá za řádný provoz podnikání a
která je v pracovněprávním vztahu k zemědělskému podnikateli.
(3) Zemědělskou výrobou včetně hospodaření v lesích 4i) a na
vodních plochách se rozumí
a) rostlinná výroba včetně chmelařství, ovocnářství,
vinohradnictví, vinařství a pěstování zeleniny, hub, okrasných
rostlin, léčivých a aromatických rostlin, rostlin pro
technické a energetické užití na pozemcích vlastních,
pronajatých, nebo užívaných na základě jiného právního důvodu,
popřípadě provozovaná bez pozemků,
b) živočišná výroba zahrnující chov hospodářských a jiných
zvířat či živočichů za účelem získávání a výroby živočišných
produktů, chov hospodářských zvířat k tahu a chov sportovních
a dostihových koní,
c) produkce chovných plemenných zvířat a využití jejich
genetického materiálu, pokud jde o zvířata uvedená v písmenu
b),
d) výroba osiv a sadby, školkařských výpěstků a genetického
materiálu rostlin,
e) úprava, zpracování a prodej vlastní produkce zemědělské
výroby včetně výroby potravin
z ní,
f) chov ryb, vodních živočichů a pěstování rostlin na vodní
ploše na pozemcích vlastních, pronajatých nebo užívaných na
základě jiného právního důvodu.
g) hospodaření v lese4i), na pozemcích vlastních, pronajatých,
nebo užívaných na základě jiného právního důvodu,
h) hospodaření s vodou pro zemědělské a lesnické účely.
(5) Za bezúhonného se pro účely tohoto zákona považuje ten,
kdo nebyl pravomocně odsouzen nebo na koho se hledí, jako by
nebyl odsouzen
a) pro trestný čin spáchaný úmyslně k nepodmíněnému trestu
odnětí svobody v trvání alespoň jednoho roku,
b) pro trestný čin spáchaný úmyslně, kterého se dopustil v
souvislosti s podnikáním a který není trestným činem podle
písmene a), nebo
c) pro trestný čin spáchaný z nedbalosti, kterého se dopustil
v souvislosti s podnikáním v zemědělství.
§ 2f
Evidence zemědělského podnikatele
(2) Zemědělského podnikatele zaeviduje místně příslušný
obecní úřad obce s rozšířenou působností (dále jen "obecní
úřad"), pokud žadatel
b) splňuje odbornou způsobilost
1. získáním vzdělání nejméně na úrovni středního odborného
vzdělání
v některém zemědělském oboru, veterinářství a
veterinární prevenci, anebo na úrovni úplného středního
vzdělání se zaměřením na zemědělství, popřípadě absolvováním
akreditovaného rekvalifikačního kurzu zaměřeného na výkon
obecných zemědělských činností v rozsahu minimálně 150 hodin,
nebo
2. tím, že prokáže zemědělskou praxi v zemědělském podniku
nejméně po dobu 5 let.
Příslušným obecním úřadem k zaevidování žadatele o zemědělské
podnikání je obecní úřad obce s rozšířenou působností, v jehož
územní působnosti se nachází místo podnikání nebo sídlo
zemědělského podnikatele. Místem podnikání se pro účely tohoto
zákona rozumí místo, odkud zemědělský podnikatel řídí svoji
podnikatelskou činnost.
(3) V žádosti o zápis do evidence zemědělského podnikatele
fyzická osoba uvede
c) údaj o odborné způsobilosti, pokud ji splňuje,
(4) V žádosti o zápis do evidence zemědělského podnikatele,
je-li podána právnickou osobou, se uvede
c) údaje uvedené v odstavci 3 písm. a), b)
a c)
týkající se
odpovědného zástupce,(8) Při posuzování odborné způsobilosti žadatele o
zaevidování se postupuje v souladu se zvláštním právním
předpisem.
Při posuzování odborné způsobilosti rozhoduje
ve sporných případech krajský úřad."
4i) Zákon č. 289/1995 Sb., lesní zákon, ve znění pozdějších
předpisů.
4j) Zákon č. 110/1997 Sb., o potravinách a tabákových
výrobcích a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů,
ve znění pozdějších předpisů.
4k) Například § 60 , 60a a 70 trestního zákona.
4l) Zákon č. 29/1984 Sb., školský zákon,, ve znění pozdějších
předpisů.
4m) Zákon č. 18/2004 Sb., zákon o uznávání odborné
kvalifikace.".
20. V mezidobí od podání návrhu byla zákonem č. 441/2005 Sb.
novelizována některá napadená ustanovení, avšak jejich
podstata nebyla z hlediska věcného obsahu námitek navrhovatelů
nijak dotčena, neboť bylo pouze změněno (konec odstavce 1 § 2e),
že odpovědný zástupce právnické osoby může k ní mít
smluvní
nikoli pracovněprávní vztah
, a byly formulovány (tamtéž)
překážky výkonu funkce odpovědného zástupce z důvodu
neslučitelnosti (střet zájmů, singularita zastupování). Dále
byly doplněny další položky k zákonné definici pojmu
zemědělská výroba [§ 2e odst. 3 písm. g) a h)].III. B) Dikce napadených ustanovení novely zákona o
zemědělství
21. Napadená ustanovení zákona č. 85/2004 Sb. znějí takto:
"Čl.II
Přechodná ustanovení
1. Osoba provozující ke dni nabytí účinnosti tohoto zákona
zemědělskou výrobu podle zákona č. 105/1990 Sb., o soukromém
podnikání občanů, ve znění zákona č. 219/1991 Sb. a zákona č.
455/1991 Sb., se považuje za zemědělského podnikatele k
provozování zemědělské výroby podle tohoto zákona, pokud se ve
lhůtě do 1 roku ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona
zaeviduje na příslušném obecním úřadě obce s rozšířenou
působností podle § 2f zákona č. 252/1997 Sb., o zemědělství,
ve znění tohoto zákona.
pro účely
nemocenského a důchodového pojištění a zdravotního pojištění
považuje za zemědělského podnikatele k provozování zemědělské
výroby podle tohoto zákona. Pokud samostatně hospodařící
rolník nehodlá provozovat zemědělskou výrobu podle tohoto
zákona, požádá obecní úřad obce s rozšířenou působností
o vydání potvrzení o vyřazení z evidence osob vedené podle
zákona č. 105/1990 Sb., o soukromém podnikání občanů, ve znění
zákona č. 219/1991 Sb. a zákona č. 455/1991 Sb.Osvědčení vydané samostatně
hospodařícímu rolníkovi podle zákona č. 105/1990 Sb., o
soukromém podnikání občanů, ve znění zákona č. 219/1991 Sb. a
zákona č. 455/1991 Sb., platí 5 let ode dne nabytí účinnosti
tohoto zákona
; držitel tohoto osvědčení se 2. Osoba provozující ke dni nabytí účinnosti tohoto zákona
na základě živnostenského oprávnění získaného přede dnem
účinnosti tohoto zákona činnosti, které jsou zemědělskou
výrobou podle tohoto zákona a do doby jeho účinnosti byly
živnostmi podle zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském
podnikání (živnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisů,
se považuje za zemědělského podnikatele podle tohoto zákona.
Osoba uvedená ve větě první je povinna se ve lhůtě 1 roku ode
dne nabytí účinnosti tohoto zákona zaevidovat na příslušném
obecním úřadu obce s rozšířenou působností podle § 2f zákona
č. 252/1997 Sb., o zemědělství, ve znění tohoto zákona.
Nesplní-li tato osoba povinnost se ve stanovené lhůtě
zaevidovat, oprávnění k provozování těchto činností zaniká. Do
doby splnění povinnosti zaevidovat se podle § 2f tohoto zákona
je živnostenský list vydaný podle věty první průkazem
oprávnění příslušného zemědělského podnikatele k provozování
zemědělské výroby podle tohoto zákona.
22. Bod 1 přechodných ustanovení zákona č. 85/2004 Sb. doznal
v mezidobí změn legislativně-technického charakteru zákonem č.
441/2005 Sb., který však podstatu napadených ustanovení
ponechal beze změny. V souladu s účelem zákona o zemědělství a
pravidly formální logiky bylo zrušeno zúžení zákonné domněnky,
která sice na dobu pěti let přiznávala samostatně hospodařícím
rolníkům status zemědělských podnikatelů podle zákona o
zemědělství, avšak jen
"pro účely nemocenského a důchodového
pojištění a zdravotního pojištění"
. Zúžení bylo zrušeno a
pojmy "zemědělský podnikatel podle tohoto zákona"
a "osoba
podnikající v zemědělství"
byly standardizovány do tvaru
"zemědělský podnikatel
[oprávněný] k provozování zemědělské
výroby podle tohoto zákona"
. Na konec bodu 1 byl připojen
text: "Pokud samostatně hospodařící rolník nehodlá provozovat
zemědělskou výrobu podle tohoto zákona, požádá obecní úřad
obce s rozšířenou působností o vydání potvrzení o vyřazení z
evidence osob vedené podle zákona č. 105/1990 Sb., o soukromém
podnikání občanů, ve znění zákona č. 219/1991 Sb. a zákona č.
455/1991 Sb."
.23. Ani zde však nebyla podstata napadených ustanovení
z hlediska podstaty námitek navrhovatelů změněna. Z hlediska
§ 66 odst. 1 zákona o Ústavním soudu tedy nevznikl důvod
nepřípustnosti návrhu, resp. důvod k zastavení řízení [srov.
obdobně třetí odstavec část VII. c) nálezu ze dne 31. 10. 2001 sp.
zn. Pl. ÚS 15/01, Sbírka rozhodnutí, svazek 24, nález č. 164,
str. 201; vyhlášen pod č. 424/2001 Sb.].
III. C) Přípustnost návrhu na zrušení novely
24. Návrh byl přípustný i v té části, v níž navrhoval zrušení
přechodných ustanovení novely zákona o zemědělství, neboť tato
ustanovení jsou součástí pouze této novely. V samotném zákoně
o zemědělství se nevyskytují a nejsou jeho součástí (srov.
III. část nálezu ze dne 12. 3. 2002 sp. zn. Pl. ÚS 33/01,
Sbírka rozhodnutí, svazek 25, nález č. 28, str. 215; vyhlášen pod č. 145/2002 Sb.).
Nešlo tedy o případ shodný s věcí rozhodnutou nálezem ze dne
12. 2. 2002 sp. zn. Pl. ÚS 21/01 (Sbírka rozhodnutí, svazek 25,
nález č. 14, str. 97; vyhlášen pod č. 95/2002 Sb.), kde Ústavní soud konstatoval
neprojednatelnost návrhu v části, v níž napadal novelizující
ustanovení promítnutá v novelizovaném textu.
III. D) Ústavnost legislativní procedury
25. Před posouzením obsahu napadených ustanovení z hlediska
jejich souladu s ústavními zákony Ústavní soud musel (ve
smyslu § 68 odst. 2 in fine zákona o Ústavním soudu)
posoudit splnění formálních požadavků přijetí napadeného
zákona. Legislativní procedura nebyla účastníky zpochybněna.
Z příslušných dokumentů vystavených v digitální knihovně
Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, resp. na internetových
stránkách Senátu Parlamentu České republiky (www.psp.cz či www.senat.cz)
vyplývá, že návrh zákona schválený dne 4. 11. 2003 Poslaneckou
sněmovnou Parlamentu České republiky (116 hlasů pro) byl na základě
usnesení Senátu Parlamentu České republiky ze dne 10. 12. 2003 Sněmovně
vrácen (33 hlasy pro ze 64 přítomných) s pozměňovacími návrhy,
které Sněmovna akceptovala a návrh ve znění pozměněném Senátem
dne 14. 1. 2004 schválila (134 hlasů pro). Stejný postoj
zaujala Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky dne 10. 2. 2004, kdy
133 hlasy pro návrh zákona přehlasovala veto Prezidenta
republiky, který jí zákon vrátil (čl. 50 odst. 1 Ústavy)
dne 29. 1. 2004. Poté byl zákon dne 19. 2. 2004 pod číslem
85/2004 Sb. publikován ve Sbírce zákonů. Ústavní soud
konstatuje, že zákon č. 85/2004 Sb., kterým byla do zákona č.
252/1997 Sb., o zemědělství, vložena napadená ustanovení, byl
přijat Ústavou předvídaným způsobem.
IV. Vlastní přezkum
IV. A) Cíl sledovaný podmínkou bezúhonnosti
26. Navrhovatelé na prvním místě napadli podmínku bezúhonnosti
zemědělského podnikatele
[§ 2e odst. 1 písm. c)
a navazující §
2e odst. 5 zákona o zemědělství]
jako podmínku nepřiměřenou a
protiústavně bránící v přístupu k podnikání bez toho, aby
takové omezení základního práva bylo nutné a ospravedlnitelné
z hlediska veřejného zájmu.27. Ústavní soud v takové situaci standardně prověřuje
ústavnost omezení základních práv testem proporcionality.
V nálezu ze dne 13. 8. 2002 sp. zn. Pl. ÚS 3/02 Ústavní soud
s odvoláním na preambuli a první článek Ústavy konstatoval,
že v případech střetů základních práv či svobod s veřejným
zájmem, resp. s jinými základními právy či svobodami:
"...je
třeba posuzovat účel (cíl) takového zásahu ve vztahu k
použitým prostředkům, přičemž měřítkem pro toto posouzení je
zásada proporcionality (přiměřenosti v širším smyslu), jež
může být také nazývána zákazem nadměrnosti zásahů do práv a
svobod. Tato obecná zásada zahrnuje
(Sbírka rozhodnutí,
svazek 27, nález č. 105, str. 177 a 183; vyhlášen pod č.
405/2002 Sb.). Test proporcionality patří ke standardním právním
nástrojům jak evropských ústavních soudů, tak soudů
mezinárodních, resp. nadnárodních (srov. četná rozhodnutí
Evropského soudu pro lidská práva; svou variantu testu proporcionality používá pochopitelně
i Evropský soudní dvůr - k tomu viz i nález
Ústavního soudu ze dne 8. 3. 2006 sp. zn. Pl. ÚS 50/04
vyhlášený dne 26. 4. 2006 pod č. 154/2006 Sb., a
zde citovanou judikaturu Evropského soudního dvora).tři kritéria
posuzování
přípustnosti zásahu. Prvním z nich je princip způsobilosti
naplnění účelu
(nebo také vhodnosti), dle něhož musí být
příslušné opatření vůbec schopno dosáhnout zamýšleného cíle,
jímž je ochrana jiného základního práva nebo veřejného statku.
Dále se pak jedná o princip potřebnosti
, dle něhož je povoleno
použití pouze nejšetrnějšího - ve vztahu k dotčeným základním
právům a svobodám - z více možných prostředků. Třetím
principem je princip přiměřenosti (v užším smyslu)
, dle
kterého újma na základním právu nesmí být nepřiměřená ve
vztahu k zamýšlenému cíli, tj. opatření omezující základní
lidská práva a svobody nesmějí, jde-li o kolizi základního
práva či svobody s veřejným zájmem, svými negativními důsledky
přesahovat pozitiva, která představuje veřejný zájem na těchto
opatřeních"28. Provedení testu proporcionality vyžaduje vyhledání a
identifikaci cíle ustanovení omezujícího základní právo. Jaký
cíl má sledovat podmínka bezúhonnosti zemědělského podnikatele,
není prima facie jasné, a ani důvodová zpráva k vládnímu návrhu
novely zákona o zemědělství takový cíl neuvádí (srov. sněmovní
tisk č. 305/0 rozeslaný poslancům dne 12. 6. 2003, digitální
knihovna Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky na www.psp.cz).
V prvotní rozpravě nebyla podmínka bezúhonnosti ze strany
předkladatelů v Poslanecké sněmovně nijak blíž zdůvodňována
(srov. tamtéž). Dne 10. 2. 2004 (při rozpravě nad prezidentem
republiky vráceným zákonem) ministr zemědělství Jaroslav
Palas v Poslanecké sněmovně uvedl:
"Požadovaná bezúhonnost je
v návrhu zákona specifikována velmi úzce na fyzické osoby,
zemědělské podnikatele a odpovědné zástupce právnické osoby
. Ústavní soud proto za cíl
zákonodárce považoval zajištění řádného nakládání se
zemědělskými dotacemi (srov. i vyjádření předsedy Poslanecké
sněmovny).s cílem preventivně zabezpečit
, aby se tyto osoby výhradně s
podnikáním v zemědělství nedopouštěly zejména opakované
trestné činnosti. Především je potřebné klást důraz
na dosavadní zkušenosti s trestnou činností, které se osoby
podnikající v zemědělství dopouštějí v souvislosti s
neoprávněně získanými nebo používanými dotacemi, tedy
finančními prostředky ze státního rozpočtu. Specifikace
bezúhonnosti, která je uvedena v § 2e odstavce 5 návrhu,
nikterak neomezuje osoby, které mají záznam v rejstříku
trestů, ale tato trestná činnost byla menší společenské
nebezpečnosti, nebo se nevztahuje k podnikání v zemědělství.
To vůbec nebrání možnosti vlastníka či uživatele zemědělské
půdy v případě, že není bezúhonný ve smyslu tohoto návrhu
zákona, zajistit výživu
sobě, případně své rodině, avšak mimo
režim podnikatelské činnosti."29. Článek 26 odst. 2 Listiny předpokládá možnost omezení
výkonu některých povolání nebo činností zákonem, aniž by
specifikoval účel omezení. Právní normy vydané na jeho základě
však musí obstát v testu proporcionality. Nejprve je třeba
posuzovat i samotnou povahu cílů, jež omezení sleduje.
Zákonodárce odůvodnil podmínku bezúhonnosti veřejným zájmem
na řádném nakládání s veřejnými penězi, jehož intenzita a
povaha může (podle přesvědčení zákonodárce) legitimovat
paušální omezení vstupu do odvětví jen pro ty zemědělské
podnikatele, kteří splní podmínky nutné pro úspěšné čerpání
dotací. Cíl, který toto ustanovení sleduje, se jeví jako
legitimní.
30. Zkoumat je však dále třeba potřebnost zvoleného prostředku
z pohledu jeho šetrnosti ve vztahu k základnímu právu - tj. ke
svobodnému podnikání. Nelze přehlédnout, že smyslem
zemědělství není čerpání dotací, ale rostlinná a živočišná
produkce. To, zda je možno zemědělsky vyrábět jen s dotacemi,
je třeba ponechat na každodenní realitě, na výsledku aktivit
pramenících ze svobodného rozhodnutí jednotlivců. Z toho
nezbytně plyne, že rozhodnutí o tom, zda vůbec podnikatelé
budou podnikat s využitím dotací, by z hlediska čl. 26 Listiny
mělo být ponecháno na jejich volbě. V případě, že se rozhodnou
o dotaci požádat, je myslitelné, aby zákonodárce vázal až
právě pozitivní rozhodnutí o poskytnutí dotace na bezúhonnost
v rozsahu vážícímu se k zákonnému využití veřejných prostředků
poskytnutých žadateli v minulosti. Z uvedeného vyplývá, že
zvolené řešení není z hlediska konkurujícího základního práva
nejšetrnější. Proto nebylo třeba pokračovat v testu
proporcionality, neboť podmínka bezúhonnosti neobstála
z hlediska potřebnosti zvoleného prostředku, neboť je nešetrná
k základní svobodě podnikat a žádoucího stavu (sledovaného
cíle) lze dosáhnout jinak (např. v průběhu procesu přidělování
a kontroly nakládání s dotacemi, jak uvedeno shora).
31. Z těchto důvodů Ústavní soud rozhodl o zrušení ustanovení
§ 2e odst. 1 písm. c) zákona o zemědělství
, vymezujícího
podmínku bezúhonnosti. Jako souvisící bylo zrušeno ustanovení § 2e
odst. 5 zákona o zemědělství
, které vymezuje pojem
bezúhonnosti pro účely zákona o zemědělství [k tomuto postupu
srov. část VII. d) nálezu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 15/01,
Sbírka rozhodnutí, svazek 24, nález č. 164, str. 201;
vyhlášen pod č. 424/2001 Sb.].IV. B) Potřebnost a přiměřenost podmínky odbornosti
32. Cíl sledovaný podmínkou odbornosti
[§ 2e odst. 1, písm. d)
a § 2f odst. 2 písm. b) zákona o zemědělství
a souvisící § 2f
odst. 3 písm. c),
slova "a c)" v § 2f odst. 4 písm. c) a § 2f
odst. 8 zákona o zemědělství]
je zřejmý a pochopitelný a
odpovídá i účelu zákona o zemědělství, jímž je: "a) vytváření
podmínek pro zajištění schopnosti českého zemědělství
zabezpečit základní výživu obyvatel, potravinovou bezpečnost a
potřebné nepotravinářské suroviny; b) vytváření předpokladů
pro podporu mimoprodukčních funkcí zemědělství, které
přispívají k ochraně složek životního prostředí jako půdy,
vody a ovzduší a k udržování osídlené a kulturní krajiny; c)
vytvoření podmínek pro provádění společné zemědělské politiky
a politiky rozvoje venkova Evropské unie."
[srov. § 1 zákona o
zemědělství ve znění platném do 9. 11. 2005; po tomto datu byl
zákon doplněn o další účel, jímž je "d) vytváření podmínek pro
rozvoj rozmanitých hospodářských činností a zvýšení kvality
života ve venkovských oblastech a pro rozvoj vesnic."
].33. Ministr zemědělství v prvním čtení návrhu novely zákona o
zemědělství v Poslanecké sněmovně dne 11. 6. 2003 uvedl:
"o předmětné novele zákona
[jsem] diskutoval se širokou
zemědělskou veřejností při různých setkáních, včetně farmářů,
fyzických osob. Oni pochopili to, že základní věcí každého
zemědělce je nejen pracovat na svěřeném majetku, ale také
se sebevzdělávat. Berou to jako přirozenou nutnost, protože
vývoj i v oblasti zemědělské výroby jde dopředu. Přicházejí
nové a nové poznatky vědy a výzkumu, takže i farmáři cítí
potřebu se vzdělávat, a nově začínající farmář tím spíše. Tuto
věc jsem diskutoval, jak jsem již řekl, s celou širokou škálou
zemědělské veřejnosti a oni minimální požadavek 300 hodin plně
respektují a chápou. Takže já pokládám tyto stesky a obavy za
víceméně bezpředmětné."
(srov. stenozáznam k tisku 350/0,
digitální knihovna Poslanecké sněmovny). Dne 14. 1. 2004 ve
sněmovní rozpravě nad Senátem vráceným zákonem senátor Jan
Fencl uvedl: "jedině odborně vysoce zdatní sedláci a
podnikatelé v zemědělství jsou zárukou konkurenceschopnosti i
celospolečenské prestiže sektoru, který je dnes na dně
celospolečenského hodnocení. Bez toho, že by se naši zemědělci
odborně připravovali, nejsou schopni - a s tím souhlasím -
dosíci potřebných dotačních prostředků z Evropské unie,
na které tak toužebně čekají. Tyto a možná další argumenty
zřejmě převážily, protože pozměňovací návrhy směřující k
vypuštění bezúhonnosti a odborné kvalifikace nebyly přijaty"
(tamtéž, stenozáznam k tisku 350/3).34. Ústavní soud musel opět posoudit proporcionalitu omezení
práva podnikat stanovením podmínky odbornosti. Navrhovatelé
zde poukazovali na nález ze dne 25. 11. 2003, kde Ústavní soud
konstatoval, že:
"je to do jisté míry i veřejná moc, která
pozitivně formuje a stanoví podmínky pro výkon povolání a
hospodářských činností a vytváří tak vlastně samotné
předpoklady výkonu takových činností (status positivus).
Podstata práva podle čl. 26 odst. 1 Listiny musí nutně vést
k diferenciaci hospodářských činností podle různého stupně
ingerence, resp. spoluúčasti veřejného prvku dokonce na
samotném konstituování takové hospodářské činnosti. Stanovení
podmínek a omezení výkonu určitého povolání a určitých
hospodářských činností uskutečňuje veřejná moc ve veřejném
zájmu, jímž je především zájem na kvalitě výkonu takových
činností. Jedním z předpokladů ...je například i adekvátní
stupeň dosaženého
(srov. nález sp. zn. I. ÚS
504/03, Sbírka rozhodnutí, svazek 31, nález č. 138, str. 227).vzdělání
a příslušná délka praxe
v daném
oboru činnosti. V takových případech je třeba vždy sledovat,
zda omezení práva takovým veřejným zájmem je ještě
proporcionální
, nebo zda dokonce nedochází takovým omezením k
narušení či popření smyslu a podstaty základního práva (práva
na svobodnou volbu povolání)."35. Podmínku odbornosti zemědělského podnikatele, jíž se
omezuje svoboda podnikání, je třeba aprobovat z hlediska
posouzení legitimity cíle, který sleduje. Tím je v prvé řadě
kvalita výkonu zemědělského podnikání. Ta nepůsobí samoúčelně,
nýbrž má garantovat nezávadnost produktu pro spotřebitele.
36. Z hlediska principu potřebnosti situace tak jasná není,
neboť zákonodárce vymezil možnosti splnění podmínky odbornosti
velmi přísně. Pro nové podnikatele stanoví podmínku středního
vzdělání, které je nutno doplnit obligatorním rekvalifikačnímu
kursem tam, kde
"uchazeči o podnikání v zemědělství"
nemají
úzce zemědělsky (či veterinárně) orientované vzdělání.
Ekvivalentem tohoto vzdělání je pak pětiletá praxe
v zemědělském podniku, kdy není vyjasněno, zda se pojem
podniku vztahuje i na dosavadní samostatně hospodařící
rolníky, resp. individuální živnostníky. V případě, že by
praxe konaná mimo kolektivní zemědělské subjekty nebyla
považována za praxi ve smyslu § 2f odst. 2 písm. b) bodu 2 zákona
o zemědělství, pak by taková aplikační praxe nemohla být
považována za ústavně konformní, neboť by nebylo možno zjistit
objektivní a rozumné kritérium zakládající preferování
odborné výtěžnosti praxe v kolektivním zemědělském podniku
oproti praxi v podniku provozovanému na individuálním
principu. Přednost pochopitelně musí mít ústavně konformní
výklad.37. Zbývalo tedy posoudit situaci z hlediska osob, které
nemají příslušné střední odborné vzdělání a nemají pětiletou
praxi v zemědělství. Takovým osobám zákon o zemědělství
neumožňuje podnikat. Jsou nuceny buď založit právnickou osobu
a najmout odpovědného zástupce, nebo podnikání odložit na
dobu, kdy splní podmínku praxe, resp. získat střední odborné
vzdělání v zemědělském (či příbuzném) oboru nebo absolvovat
rekvalifikační kurs (po získání jakéhokoli jiného středního
odborného vzdělání).
38. Ústavní soud již v minulosti konstatoval, že:
"Při výkladu
čl. 26 Listiny ...je nutno mít na zřeteli, že podle čl. 41 odst.
1 Listiny je možno se práv zakotvených v čl. 26 domáhat 'pouze
v mezích zákonů, které tato ustanovení provádějí'. Zákonodárce
má proto relativně širokou dispozici pro konkrétní vymezení
obsahu a způsobu realizace tohoto článku. Nicméně i v tomto
případě je vázán ústavními maximami, z nichž hlavní v tomto
smyslu představuje čl. 4 odst. 4 Listiny. ...Jinak řečeno, ani
zmíněná relativní volnost zákonodárce, vyplývající z čl. 41
odst. 1, nemůže vést k tomu, aby formou zákona porušil
podstatu a smysl čl. 26 Listiny, zaručujícího v odstavci 1
každému právo na svobodnou volbu povolání a přípravu k němu,
jakož i právo podnikat a provozovat jinou hospodářskou
činnost."
(nález ze dne 12. 7. 2001 sp. zn. Pl. ÚS 11/2000,
Sbírka rozhodnutí, svazek 23, nález č. 113,
str. 105; vyhlášen pod č.322/2001 Sb.). Ve smyslu citovaného právního názoru
se jako
nadměrně tvrdá a neproporcionální jeví povinnost splnit
podmínku odbornosti výhradně osobně, což s ohledem na dikci
dovětku k ustanovení § 2e odst. 1 zákona o zemědělství platí pro
všechny fyzické osoby, kterým je tak bráněno v podnikání.
Takové omezení však nemůže obstát při poměřování principem
potřebnosti, a tím spíše při poměřování kritériem
přiměřenosti v užším smyslu (viz výše). Jakkoli se zemědělské
produkty stávají součástí potravinového řetězce a jakkoli je
zemědělství neodbytně spojeno s hospodařením na půdě (resp.
produkcí ekologických potravin, používání biochemických
přípravků, hnojiv, krmiv, rostlinolékařské péče a rozvojem
mimoprodukčních funkcí zemědělství), není zřejmé, proč by
zabezpečení veřejného zájmu v těchto oblastech vyžadovalo, aby
podnikatel nemající potřebné vzdělání či praxi vůbec nesměl
v oboru podnikat. Ústavní soud je nucen odmítnout požadavek
odbornosti zemědělského podnikatele v obecné rovině vztahující
se na veškeré formy zemědělského podnikání. Přitom si je vědom
toho, že s ohledem na velmi široce pojatou definici zemědělské
výroby včetně hospodaření v lesích a na vodních plochách
v nově vloženém ustanovení § 2e odst. 3 se mohou po této
novele vyskytovat činnosti, u kterých je požadavek zvýšené
odbornosti nepochybně odůvodněný a povaze těchto činností i
přiměřený (například produkce a využití genetického materiálu
plemenných zvířat nebo rostlin), avšak zákonodárce pochybil,
když nevztáhl požadavek zvýšené odborné způsobilosti výlučně
k těm formám zemědělské činnosti, u kterých by byl odůvodněný
a postuloval jej paušálně ve vztahu ke všem formám zemědělské
výroby.39. Cíle sledovaného stanovením podmínky odbornosti však bylo
možno dosáhnout jinak, a to např. využitím praxí prověřeného
institutu odpovědného zástupce. Avšak tento institut mohou
využít jen právnické osoby (srov. dovětek k § 2e odst. 1
zákona o zemědělství). Ustanovení ukládající povinnost splnit
osobně podmínku odbornosti proto nedostojí kritériu
potřebnosti, neboť její stanovení není nejšetrnějším způsobem
(čl. 4 odst. 4 vzhledem k čl. 26 odst. 1 Listiny), jak
dosáhnout cíle sledovaného veřejným zájmem.
40. Ústavní soud proto zrušil jak ustanovení
§ 2e odst. 1,
písm. d)
a § 2f odst. 2 písm. b) zákona o zemědělství,
tak
souvisící ustanovení § 2f odst. 3 písm. c)
, slova "a c)" v §
2f odst. 4 písm. c) a § 2f odst. 8 zákona o zemědělství
.
Okamžik zrušení těchto ustanovení byl stanoven dnem 30. 6.
2007. Zákonodárci je tak dán prostor, aby podmínku odbornosti
stanovil ústavně konformním způsobem a s ohledem na dosavadní
zvyklosti v oblasti veřejnoprávní regulace podnikání.
V mezidobí mezi vyhlášením nálezu ve Sbírce zákonů a zrušením
těchto ustanovení je třeba zákon o zemědělství aplikovat
ústavně konformním způsobem.IV. C) Způsob změny regulace podnikání vykonávaného v
přímé souvislosti se zemědělstvím
41. Změnu právní regulace podnikatelů podnikajících v přímé
souvislosti se zemědělstvím ("sekundární zemědělští
podnikatelé") navrhovatelé označili za porušení svobody
podnikání (čl. 26 odst. 1 Listiny). Hlavním argumentem byl
poukaz na bezdůvodnost vytržení těchto osob ze stabilního
právního rámce do rámce nejistého. Proto požadovali zrušení
ustanovení
§ 2e odst. 3 zákona o zemědělství,
vymezujícího pojem
zemědělská výroba, a zrušení čl. II bodu 2 novely zákona o
zemědělství,
stanovícího zánik dosavadního živnostenského
oprávnění. Tato dvě ustanovení je třeba díky konstrukci zákona
posuzovat společně.42. Z celkového kontextu zákona o zemědělství a z jeho
srovnání s živnostenským zákonem vyplývá, že nové podmínky
nutno považovat za přísnější u všech fyzických osob
podnikajících v souvislosti se zemědělstvím podle dosud platné
úpravy, neboť zákon jim znemožnil dostát zákonným požadavkům
prostřednictvím odpovědného zástupce, což dosavadní úprava
umožňovala (zákon o zemědělství neobsahuje ustanovení obdobné
ustanovením § 11 - 14 platného živnostenského zákona nebo ustanovení § 7
odst. 4 zrušeného zákona o soukromém podnikání občanů č.
105/1990 Sb.). Fyzické osoby podnikající v přímé souvislosti
se zemědělstvím musí požadavky zákona o zemědělství splnit
osobně, jinak jejich oprávnění podnikat zanikne, což vyplývá
z bodu 2 čl. II novely zákona o zemědělství.
43. Pozměňovací návrh k novele zákona o zemědělství jasně
stanovil zánik dosavadních živnostenských oprávnění (čl. II
bod 2 novely zákona o zemědělství) a vymezil, že podnikání
v zemědělství je možné jen za splnění podmínek zákona o
zemědělství (návětí § 2e odst. 1 zákona o zemědělství; srov.
usnesení zemědělského výboru ze dne 1. 10. 2003, digitální
knihovna Poslanecké sněmovny, tisk 350/1). Cílem poslaneckého
návrhu bylo sjednocení právního režimu všech osob
podnikajících v zemědělství. Vyplývá to z rozpravy při druhém
sněmovním čtení dne 22. 10. 2003, kdy poslanci zemědělského
výboru zdůvodňovali navržené změny samozřejmostí požadavku
odbornosti a požadavky Evropské unie. Poslanec Jan Grůza, řekl:
"Evropská
unie po nás chce tři zásadní věci. Chce po nás jasný registr
zvířat, jasný registr půdy a jasný registr podnikatelů v
zemědělské výrobě. Jestliže tyto tři věci nebudeme mít v
pořádku, nebudeme moci čerpat a tento podnikatel také nebude
moci čerpat peníze Evropské unie. Jenom z tohoto důvodu
potřebujeme vést jasnou evidenci o zemědělských podnikatelích.
Nikdo nebrání žádnému soukromému podnikateli, aby si vzal půdu
a začal na ní hospodařit. Přátelé, to může dělat okamžitě -
vzít si podle zákona o půdě a dalších svoji půdu a začít
hospodařit. Ale jestliže bude chtít dosáhnout na peníze
Evropské unie, podle tohoto zákona se bude muset řádně
zaevidovat a podle tohoto zákona bude moci začít žádat
o peníze Evropské unie. Jen tento smyslu tohoto zákona je."
Další člen zemědělského výboru, poslanec Ladislav Skopal, ve
sněmovní rozpravě mj. řekl: "...pět let praxe je v případě,
že nesplňuje kvalifikační požadavky, v podstatě to, co bylo
řečeno. To znamená 300 hodin, aby prošel určitým kursem. Každá
živnost musí mít nějaké kvalifikační předpoklady. Myslím, že
zemědělství není taková živnost, že nemusíme znát vůbec nic.
Mrzí mě trochu, že zemědělskou činnost pan poslanec Kučera
pokládá za tak nízkou, že může podnikat kdokoliv, co nic
neumí."
(srov. tamtéž stenozáznamy obecné a podrobné rozpravy
k tisku č. 350).44. Ústavní soud setrvale připomíná spjatost principu
předvídatelnosti důsledků právního předpisu s principy
právního státu (např. sp. zn. Pl. ÚS 6/2000, Sbírka rozhodnutí,
svazek 21, nález č. 22, s. 195; vyhlášen pod č. 77/2001 Sb., dále i sp. zn.
Pl. ÚS 40/02, Sbírka rozhodnutí, svazek 30, nález č. 88, str. 327;
vyhlášen pod č. 199/2003 Sb.). Předvídatelnost právního předpisu je přitom
nepochybně nutno posuzovat i z hlediska dynamického. Jak
upozornili navrhovatelé, Ústavní soud v minulosti posuzoval
ústavnost změny podmínek výkonu profese ve věci rozhodnuté
nálezem ze dne 7. 6. 1995 sp. zn. Pl. ÚS 4/95 (Sbírka rozhodnutí,
svazek 3, nález č. 29, str. 209; vyhlášen pod č. 168/1995 Sb.), kde byla věc poměřována
z hlediska kategorie rovnosti. Aniž by se Ústavní soud mínil
od této judikatury odchýlit, nemohl přehlédnout, že jeho
vlastní judikatura se mezitím dále rozvinula. Změna regulace
má totiž přirozeně dopady i ve sféře legitimního očekávání.
Jak bylo připomenuto v nálezu ze dne 13. 12. 2005:
"...hledisky
kontextuálního posouzení ústavnosti lhůty dle dosavadní
judikatury Ústavního soudu jsou ...svévole zákonodárce při
stanovení lhůty. Ve smyslu tohoto hlediska posuzování
ústavnosti lhůty postupoval soud ve věci sp. zn. Pl. ÚS 2/02
Sbírka rozhodnutí, svazek 32, nález č. 35; vyhlášen pod č. 278/2004 Sb.),
v níž za protiústavní označil zrušení ustanovení... občanského
zákoníku... jímž zákonodárce zasáhl do legitimního očekávání
...subjektů pouhý jeden den před uplynutím lhůty, ve které by
došlo k nabytí vlastnického práva, v důsledku čehož subjekty,
které jednaly v důvěře v předem státem stanovené podmínky,
byly pouhý den před uplynutím zmíněné lhůty konfrontovány se
svévolným postupem státu, jejž soud shledal rozporným s čl. 1
Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních
svobod (a to s odvoláním se
na judikaturu Evropského soudu pro lidská práva ve věcech
Broniowski proti Polsku z r. 2002, Gratzinger a Gratzingerová
proti České republice z r. 2002, Zvolský a Zvolská proti České
republice z r. 2001)."
(srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 6/05,
vyhlášen pod č. 531/2005 Sb. nebo na www.judikatura.cz).45. Z naznačených principů plyne, že zákonodárce musí při
změně právní regulace zohledňovat dosavadní právní stav a
změny musí provádět citlivě a jen v míře nezbytné pro dosažení
cíle regulace. Trvat na takovém chování zákonodárce je nutné,
neboť se tím garantuje stabilita sféry svobodného jednání.
Zákony vymezují základní strukturu, v jejímž rámci se
realizují svobodné aktivity. Jsou-li nejisté hranice zákonných
požadavků, tj. nejsou-li respektována legitimní očekávání
založená na zákonu, je nejistá i svoboda. Proto je ochrana
legitimního očekávání integrální součástí vlády práva (srov.
přiměřeně nález ze dne 26. 4. 2005 sp. zn. IV. ÚS 167/05,
www.judikatura.cz). Přihlížení k legitimním očekáváním
je nepominutelnou dimenzí zákonnosti (srov. k tomu Rawls, J.,
Teorie spravedlnosti, Praha, Victoria Publishing, 1995, str.
145). Z příkazu respektovat legitimní očekávání vyplývající
z dosavadní právní úpravy samozřejmě nelze dovodit zákaz změny
právní úpravy. Jde jen o to, aby při rozhodování o volbě
způsobu provedení změny zákonodárce k těmto očekáváním
přihlížel a neignoroval, že adresáti norem své chování (a
volbu mezi různými alternativami) po delší dobu přizpůsobovali
požadavkům odlišného obsahu.
46. Požadavek osobního splnění podmínky odbornosti a
bezúhonnosti společně s krátkou lhůtou zániku dosavadního
oprávnění je velmi tvrdý. Způsob, jímž byla změna provedena,
nebyl nutný, resp. nebyl vyžadován sledovaným cílem. Ostatně i
když lze uznat sjednocení úpravy za legitimní cíl zákonodárce,
neboť sleduje zpřehlednění právního řádu, je otázkou, zda
zrovna zákon o zemědělství měl být tím zákonem, pod jehož
aplikační záběr měla být regulace zemědělského podnikání
podřazena, neboť veřejnoprávní podmínky podnikání již upravuje
živnostenský zákon, s jehož aplikací jsou navíc dlouholeté
zkušenosti, a v něm obsažené instituty je proto nutno
považovat za praxí osvědčené.
47. Je nesporné, že vymezením pojmu zemědělská výroba,
obsaženém v ustanovení
§ 2e odst. 3 zákona o zemědělství
, došlo ke
změně regulačního rámce sekundárních zemědělských podnikatelů
(jak ostatně potvrdila i Poslanecká sněmovna), avšak dosah
tohoto ustanovení přesahuje rámec vymezený projednávaným
návrhem. Návrh žádal zrušení tohoto ustanovení, avšak byl-li
argumentačně napadán zejména způsob, jejž zákonodárce zvolil
při přechodu k nové úpravě, pak je primární pochybení nutno
spatřovat v čl. II bodu 2 novely zákona o zemědělství
, která
sekundárním podnikatelům stanoví povinnost evidence za nových
podmínek a zánik dosavadních oprávnění, neboť především toto
ustanovení je výrazem navrhovateli namítané neústavnosti
změny právní regulace. Proto Ústavní soud vyhověl návrhu na
zrušení čl. II bodu 2 novely zákona o zemědělství
a zamítl
návrh na zrušení ustanovení § 2e odst. 3 zákona o zemědělství
.48. Navrhovatelé dále žádali zrušení dovětků k ustanovení
§ 2e
odst. 1 zákona o zemědělství
, který právnickým osobám umožňuje
splnit podmínky bezúhonnosti a odbornosti prostřednictvím
odpovědného zástupce, avšak zrušením tohoto ustanovení by se
právnickým osobám znemožnilo zemědělsky podnikat, což je
zásah, který nelze odůvodnit argumentem, že i jiným subjektům
je bráněno v podnikání. Takové chápání principu rovnosti
postrádá atributy rozumného výkladu práva, a proto byl tento
návrh zamítnut. Ostatně i sami navrhovatelé uvedli (str. 13
návrhu), že pokud bude shledána vadnost změny režimu
podnikání, je návrh v této části irelevantní. Za diskriminační
považovali navrhovatelé i delší lhůtu zániku oprávnění
samostatně hospodařících rolníků (výše uvedená část čl. II
bodu 1 novely zákona o zemědělství
). Ani zde nemohl Ústavní
soud návrhu vyhovět. Faktická situace těchto osob (a z ní
vyplývající schopnost reagovat na změny) se od sekundárních
zemědělských podnikatelů velmi liší a pro odlišný režim lze
prima facie nalézt rozumné důvody. Poskytnutí "výhody" by
proto nebylo možno považovat za výraz ústavně nepřijatelné
libovůle (srov. nález Pl. ÚS 16/93, Sbírka rozhodnutí, svazek 1,
nález č. 25, str.
189; vyhlášen pod č. 131/1994 Sb., a další nálezy). Proto Ústavní soud
návrh v těchto částech (srov. výše odstavce 9 a 10) zamítl.49. Ze všech uvedených důvodů Ústavní soud rozhodl tak, jak je
uvedeno v jeho výrocích.
Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Rychetský v. r.